도시재생은 도시규모와 특성에 따라 달라야 한다

문재인정부의 선거공약의 하나인 도시재생에 대한 화두가 지속적으로 이루어지면서 도시재생에 대한 연구와 논의는 끊임없이 이루어지고 있지만 ‘나눠먹기식’ 사업 배분방식에 연구 및 수행기관은 용역수주에만 급급하다 보니 도시재생사업에 대한 객관적 평가나 지역적 특성에 맞는지에 대한 비평은 많지 않다. 한편으로는 많은 비판이 있음에도 불구하고 현 정부의 정책적의지를 거슬리지 않기 위하여 공론화하지 못하는 현실도 있지만 도시재생사업 3년차에 접어들면서 한번쯤은 도시의 미래를 위하여 사업의 방향이 올바르게 가고 있는지는 점검할 필요가 있다.

도시재생사업은 각 국가나 지역마다 처해 있는 실정이 달라 한국적 도시재생에 대한 논의와 서울과 같은 거대도시와 지방도시의 재생형태가 같을 수 없지만 현재와 같이 ‘나눠먹기식’ 사업 배분방식으로는 지역의 활력 제고의 노력에도 불구하고 충분한 사업효과를 가져오기에는 한계가 있다. 특히 도시재생의 패러다임이 정권별로 달라지고 포퓰러짐에 기반한 도시재생은 불필요한 재원의 낭비나 도시재생으로 기대하는 효과가 반감되고 도시의 지속적성장을 저해할 수 있음을 평가하는 것이 필요하다.

문재인 정부는 도시재생정책의 일환으로 도시재생사업과 도시재생전문공기업의 활용, 도시재생 성공의 열쇠, 사람중심 서울시 도시재생, 지속가능한 도시발전모델. 도시재생과 일자리, 원도심 도시재생 문화로 꽃피우다, 사람과 생태 그리고 문화가 살아있는 도시재생, 이해와 협치를 통한 지역재생, 주민주도 자치계획과 도시재생, 도시창업과 로컬문화 형성, 글로벌도시재생의 흐름과 사례, 기업과 도시가치의 결합, 공유숙박을 통한 농촌재생 그리고 도시재생뉴딜의 진화 등 다양한 연구와 사업이 이루어지고 있는데 미국과 일본의 도시재생사업에서 시사점을 찾을 필요가 있다.

미국은 대규모 재생에 의한 일자리창출에 목표를 두고 다양한 컨텐츠를 개발하고 이를 바탕으로 한 관광객 유치를 위한 대규모 개발이 이루어지고 있다. 쇠퇴한 도시를 재생한 피츠버그는 대표적인 사례인데 제철산업의 발달로 한때 철강의 도시라고 불렸던 피츠버그는 1960년 이후 철강산업의 쇠퇴와 함께 긴 침체기를 겪게 되었는데 쇠퇴하던 피츠버그 시를 4차산업을 중심으로 한 일자리 창출형 도시재생으로 미국에서 가장 살기 좋은 도시 중의 하나로 탈바꿈시켰다. 미국내 최대규모의 그린빌딩으로 기록된 두 개의 프로스포츠 시설 및 컨벤션센터 개발을 위해 10억달러를 확보하여 집행했으며, 1천에이커의 산업부지를 상업/주거/공공 복합단지로 개발했고, 25마일 이상의 수변개발 및 녹지조성을 추진했다. 이후 시정부와 지역주민들의 끊임없는 노력에 의해 쇠퇴한 공업도시라는 낡은 인식을 바꾸고 지금은 최첨단 바이오산업과 녹색산업 중심의 도시로 재편성하여 새로운 전환점을 맞이하고 있다.

현재 추진중인 사업으로 미국 뉴욕 맨해튼 서쪽 허드슨강 옆에 위치한 철도차량기지와 인근 부지 약 48만평에 약 16개 건물(연면적 약 36만평)이 들어서는 Hudson Yards개발 사업은 뉴욕시/뉴욕

주/메트로폴리탄 교통국 등과 협의 아래, 하나의 마스터플랜에 의해 계획하여, 펀딩과 건설이 진행되고 있는 대규모 재개발 사업이다. 2012년 착공을 시작하여 전체적으로 2024년 완공되는 이 프로젝트에는 50~80층, 16개 건물, 연면적 약 36만평에 상업용 오피스 약 17만평, 리테일 센터 약 2,1만평, 호텔, 문화센터, 주거 5000 세대, 750석 규모 학교, 1.7만평 오픈 스페이스 등이 들어서는 사업인데 이러한 사업에 관광객 유치를 위한 컨셉을 포함하여 최대의 관광지역으로 개발하고 있다.

일본도 도시재생사업이 많지만 오래전부터 인구감소에 따른 지방도시재생사업을 도시시스템의 관점에서 대도시권의 공간과 비교하여 중소 지방도시는 개발주의와 지역주의의 쟁점이 있었는데 중심 시가지의 공동화와 같은 시가지의 변화가 나타나면서 공간구조는 도시권의 교외화와 더불어 새로운 시가지 형성을 위한 토지이용계획과 더불어 상업입지정책을 모색하였다.

한편으로는 지방도시의 산업기반의 전환이 이루어지면서 취업구조도 바뀌는데 이는 젊은 층의 유출에 의한 현상이다. 또한 상업중심지역이 쇠퇴하면서 빈 점포의 대책을 필요로 하여 중심시가지의 재개발과 새로운 상점과 상가를 형성하는 마을 만들기가 역 주변에서 재개발이 진행되면서 인구의 도심 주변으로 회귀와 아파트의 입지가 조성되었다. 오피스 거리가 재편되면서 도심재생이 일어나고 네트워크형 도시구조를 형성하게 되면서 기존 산업의 성쇠와 더불어 도시의 변화가 이루어져왔다. 산업구조와 주민생활의 변화도 이루어졌는데 장인위주의 소공업이 계승되고 인구변화와 더불어 고령화문제가 심각해지면서 주민 자치활동의 필요성이 높아지면서 경관을 둘러싼 주민주도의 마을 만들기가 발전해왔다.

기존 성장 지향적인 도시에서 지속 가능한 도시를 만들기 위해 인구 감소시대의 도시재생과 네트워크를 구축하기 위하여 도시화에 따른 의식과 생활의 변화를 추구하게 되었으며 지역의 성장과 장사가 잘되는 것에 대한 구분을 어떻게 할 것인가, 지방의 가치를 어떻게 깨 닳을 것인가, 시설에서 효용을 위한 민관의 교류가 필요하며 가고 싶은 마을을 어떻게 만들것인가에 대한 고민과 노력을 기울여 왔다.

일본의 사례에서 전국의 일률적 욕망을 가져온 도시재생사업비에 의존하는 지방도시는 스스로의 가치를 깨닫지 못하고 있어 지방도시의 가치를 극대화하는 방법과 지방은 「서울에 없는 것」을 만들어 내고자 하는 노력이 필요하다. 또한 지방도시의 도시재생사업을 성공적으로 수행하기 위해서는 마을 만들기와 같이 관공서와 민간의 인재 왕래가 더욱 활발해야 하며 같이 도시재생사업을 이끌어 가야 한다

미국의 사례에서는 서울시가 추진하고 있는 도시재생사업은 근린재생일반형, 근린재생중심시가지형, 도시경제기반형으로 나누어 다양한 사업이 진행중이며 이의 주요 사업은 기존 인프라를 활용하는 도시재생, 주민의 삶의 방식을 존중하는 도시재생, 역사와 환경을 보존, 보행네트워크 조성, 거점공간 운영전략 마련, 지역자생력 강화, 문화·관광과 연계한 도심산업 거점을 조성 등인데 이러한 사업이 지속적인 일자리 창출과 관광객유치가 가능한 사업인지를 객관적으로 재평가할 필요가 있다.

미국과 일본의 사례에서 도시재생은 일자리 창출과 관광객유치라는 명확한 목표를 가지고 있음을 깨달으면서 이는 현 정부의 정책을 비판하기 위한 것이 아니라 서울시와 지방도시의 지속적인 성장을 위해서도 재평가와 더불어 새로운 미래를 위한 목표설정이 필요한 시점이다.

숭실사이버대학교 부동산학과  박인호 교수 [한국사회적경제신문 전문위원]